劃撥土地使用權(quán)，是指土地使用者通過除出讓以外的其他各種方式依法取得的國有土地使用權(quán)。劃撥土地的主要特點(diǎn)是“無償、無限期”，用地者只須繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后，便獲得該土地使用權(quán)，無須繳納土地出讓金。與同等年限內(nèi)的出讓土地比較，劃撥土地的使用價值并無不同，唯一區(qū)別是“處分”權(quán)益受限。由于組成土地使用權(quán)益的權(quán)利束難以量化，長期以來，土地估價師對如何評估劃撥土地使用權(quán)普遍感覺棘手。

回顧劃撥土地權(quán)益的形成過程，可大致把握其評估方向脈絡(luò)。1990年《城鎮(zhèn)土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行條例》第47條對劃撥土地的處理規(guī)定主要還是以無償收回為主，1999年11月《國土資源部關(guān)于加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理促進(jìn)國有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見》要求“明確土地權(quán)益，顯化土地資產(chǎn)”。

2001年2月《關(guān)于改革土地估價結(jié)果確認(rèn)和土地資產(chǎn)處置審批辦法的通知》進(jìn)一步規(guī)定：“明確企業(yè)的國有劃撥土地權(quán)益”，2007年10月《物權(quán)法》第137條規(guī)定：“設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，可以采取出讓或或者劃撥等方式”，這在法律上承認(rèn)了劃撥土地使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)。

劃撥土地評估技術(shù)路線的確定與明確顯化權(quán)益過程同步，1992年出臺的《劃撥土地使用權(quán)管理辦法》對劃撥土地補(bǔ)辦手續(xù)中的土地出讓金的設(shè)立最低控制標(biāo)準(zhǔn)，即“按標(biāo)定地價的一定比例收取，最低不得低于標(biāo)定地價的40%”，這是一種直接定價方式，雖然當(dāng)時還未明確劃撥土地價格與出讓土地價格的關(guān)系，但大多估價師都認(rèn)為該規(guī)定的潛臺詞就是劃撥土地使用權(quán)價格不高于標(biāo)定地價的60%。

根據(jù)《國土資源部關(guān)于加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理促進(jìn)國有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見》，“要考慮劃撥土地使用權(quán)的平均取得和開發(fā)成本，合理確定土地作價水平”，初步揭示劃撥土地的評估技術(shù)路線。《關(guān)于改革土地估價結(jié)果確認(rèn)和土地資產(chǎn)處置審批辦法的通知》則做了進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“依據(jù)劃撥土地使用權(quán)的平均取得和開發(fā)成本，評定劃撥土地使用權(quán)價格，作為原土地使用者的權(quán)益”。

2002年實(shí)施的《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》中提出“劃撥土地價格與土地使用權(quán)出讓金之和為出讓土地使用權(quán)價格”，確立了出讓土地與劃撥土地權(quán)益價格組成關(guān)系。2006年出臺的《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》，強(qiáng)化了劃撥土地轉(zhuǎn)為出讓時必須按市場水平確定出讓金的思路，并對基本公式進(jìn)行了規(guī)定：應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金額=擬出讓時的出讓土地使用權(quán)市場價格-擬出讓時的劃撥土地使用權(quán)權(quán)益價格。

上述政策演變過程，確定了劃撥土地評估基本技術(shù)路線，一是可用取得成本和開發(fā)成本直接估算，二是按照劃撥價格加出讓金等于出讓市場價格的公式推算。

但實(shí)際如何操作，《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》及后來的政策規(guī)范等并無明確規(guī)定，估價師只能通過成本法和直接對市場價進(jìn)行比例（政府公布的出讓金繳納比例）折算，勉強(qiáng)應(yīng)付評估要求。市場比較法、收益法又受到劃撥地市場不發(fā)育的嚴(yán)重限制。

就連成本法，也有部分估價師提出，對位于市區(qū)的劃撥工業(yè)用地而言，拆遷成本甚至高于工業(yè)用地市場價格，導(dǎo)致核算出的出讓金為負(fù)值，似乎連成本法也不能使用了。劃撥土地使用權(quán)評估，突然間變成一個擺在估價師面前的難題，很長一段時間沒有較好的解決辦法。

可在《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》大框架下，適當(dāng)選擇方法開展劃撥用地評估。

劃撥土地評估，表象雖然是對土地使用權(quán)權(quán)益組成部分的單獨(dú)量化，但實(shí)際還是土地價格形成過程的測算，脫離不開已有的政策規(guī)定，可以在《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》方法的大框架下解決。

首先考慮的是直接成本法。劃撥土地使用權(quán)人在取得土地時，支付了取得費(fèi)用和開發(fā)費(fèi)用，其支付的代價即為他的權(quán)益，理應(yīng)獲得后期相應(yīng)增值收益。評估時點(diǎn)的土地取得成本和開發(fā)費(fèi)用，相對來說已經(jīng)包含了時間增值，可以直接視為劃撥土地使用權(quán)權(quán)益價格。需要強(qiáng)調(diào)的是，此時的取得成本為當(dāng)?shù)匾话憧陀^成本，而不是待評估宗地的實(shí)際征地成本。

土地評估之所以成為一門科學(xué)，是因?yàn)橥恋貎r值的客觀形成規(guī)律，我們能循此推算所有土地的價格并能證明其邏輯性。如果取宗地實(shí)際發(fā)生費(fèi)用，將變?yōu)楹唵蔚慕?jīng)營核算活動，評估的科學(xué)基礎(chǔ)也將不復(fù)存在。

對于市區(qū)的宗地，一般情況下，不建議對地價水平進(jìn)行土地級別修正，默認(rèn)在過去的時間里，征地拆遷現(xiàn)象在整個市區(qū)范圍都有發(fā)生，由此推算出的土地取得費(fèi)用為一般客觀水平，除非樣點(diǎn)數(shù)量多到足以建立起其與土地級別間的相關(guān)關(guān)系。但是對遠(yuǎn)郊區(qū)或鄉(xiāng)村的宗地，可根據(jù)實(shí)際情況酌情修正，修正系數(shù)可通過比較距待估宗地最近鄉(xiāng)鎮(zhèn)未級地與城區(qū)基準(zhǔn)地價未級地相同用途土地質(zhì)量分獲得。

因劃撥地本身權(quán)益的限制，劃撥地理論上不存在二級市場，劃撥地轉(zhuǎn)有償?shù)陌咐蠖鄟碜?0%的比例，市場比較法的應(yīng)用前提不夠充分，只有收益和剩余法可做文章，由于前述原因限制，想通過直接評估就能得到劃撥地價格的難度很大，需要另辟蹊徑。

研究《劃撥用地目錄》可以發(fā)現(xiàn)，絕大部分無法直接核算其經(jīng)濟(jì)效益，如機(jī)關(guān)團(tuán)體、公共基礎(chǔ)設(shè)施用地。鐵路、交通、水利（水電）設(shè)施用地雖然可通過技術(shù)方法勉強(qiáng)剝離出屬于其的衍生經(jīng)濟(jì)效益，但系統(tǒng)誤差太大且無法檢驗(yàn)，精度無法適用于評估目的。但劃撥目錄中有一類地具有強(qiáng)烈的市場特性，其產(chǎn)品可租可售，那就是劃撥經(jīng)濟(jì)適用住房用地。

近年來，經(jīng)濟(jì)適用住房一、二手市場成交案例較多（不含補(bǔ)交的土地收益價款），可嘗試通過經(jīng)濟(jì)適用住房用地，搭建通往其他劃撥用地價格的橋梁。

方法思路如下：選擇待估宗地相同或相似區(qū)域的多個劃撥經(jīng)濟(jì)適用住房用地，通過市場案例估算其總價值（用公租房案例時，先運(yùn)用收益法估算），用剩余法剝離出劃撥住宅用地價格，并以該區(qū)片基準(zhǔn)地價為依據(jù)，進(jìn)行不同用途間的修正，得到與待估宗地同用途的多個劃撥價格案例，此時可再運(yùn)用一次市場比較法得到待估宗地價格。對遠(yuǎn)郊區(qū)待估宗地的修正可采用上述直接成本法相似辦法處理。

需要強(qiáng)調(diào)的是，這里引入用途修正實(shí)屬無奈，雖然可以解釋其數(shù)學(xué)意義，但理論基礎(chǔ)不明確，不宜推而廣之在其他估價目的中使用。